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档案馆在政府和社会中的作用:从多方面加强治理

提供者:徐州市城市建设档案馆 来源:Andrew LIPCHAK 日期:2016-10-20 13:39:11 人气:
 档案工作者应该与其他专业一样就某些议题,如档案馆的治理或其他重要问题分享信息和思想。每个国家和文化对这些问题都会有不同但很有价值的观点。从我的角度,我想谈一谈档案馆在进行自身治理的过程中将会遇到的挑战和机遇。

  我要谈的第一个方面是社会的治理以及公共档案馆在这个过程中的作用。另一个方面是公共机构信息管理部门的治理以及档案馆如何对它们的文件管理提供支持。我认为,上述三个方面是互为联系,相互依赖的。一个现代公共档案馆,尤其是一个政府档案馆,如果不能在其他治理环境中找到自己的位置,那么它就无法有效地处理自己的内部治理问题。

  将这些方面联系在一起的是信息和知识——它们是如何被生成和管理的、如何被分享和使用以帮助个人、机构和社会来明确和理解重要的议题,并采取行动解决这些议题。这些活动都有赖于良好的治理。

  对一个机构和社会的内部治理而言,信息是决定性的资源。如果我们想了解一个机构和政府是如何运转的,运转得是否成功,我们必须了解它们是如何处理与基本信息有关的问题。信息从哪里来?它去了哪里,是如何到达那里的?信息是如何被使用的?谁拥有和管理这些信息?它是如何被长期保护的?这些信息是否被交流和整合起来以解决越来越相互交织的问题?通过了解信息是如何在一个机构内部流动,我们可以知道某个问题是如何被解决或忽视的,它比机关的组织机构图更能说明问题。在现代组织里,信息的流动决定了组织的结构。

  我们还需要了解其他类似的问题,以判断一个机构的信息是否被用来建立一个开放、透明和负责任的政府。谁能接触这些信息?哪些人不能获得这些信息?个人的隐私得到了充分的保护吗?信息是被用来促进公众的讨论和参与吗?谁负责对这些问题做出决定?公民和团体在决策过程中有发言权吗?对于许多复杂的治理问题,我们必须在权利和义务之间寻找平衡。

  虽然我在前言中谈到的都是信息,但脑海里想的却是记录、出版物和网站。它们包括关于政策和项目的信息,财务帐目、审计报告,人口统计、移民和安全记录、出生、死亡和婚姻登记、退休金记录、法律记录和其他文件等。在这些记录中,有些是现行的,有些是半现行的,一小部分已经是档案。它们存在于纸质、数字和其他格式中,被储存在档案柜中,计算机里,或堆放在办公桌和地板上。

  这些信息存在于官方的政策和报告,备忘录、数据库、电子邮件、随手记下的笔记和许多其他形式中,它们告诉我们政府是如何思考的,如何决策和采取行动的。这些信息对于各个部门的管理、规划、项目的分配和评估,机关内部的沟通,以及与外界的交流都起着非常重要的作用。

  加拿大信息委员会把政府的记录比做人体的DNA。

  “向我们自己的DNA一样,记录包含信息和证据的线索,它们反映了一个政治机体的构成,它如何对来自内外的压力做出反应,如何保护自己,以及如何适应新的条件。这些记录反映了政府是如何运转的,如何做出或逃避做出决定,采取或拒绝采取行动等。如果所有的公共记录都是清晰完整的,所有的线索都到位的话,我们就能够看出政策、项目、责任、个人和事件之间的联系。这个政治机体就是开放的,可接触的、透明和健康的。如果重要的记录被丢失、篡改、不允许获取或管理不善的话,这些线索就被破坏或中断,那么政府的执政就会让人难以理解,变得反应迟缓。

  要实现执政的开放、透明和负责是比较困难的,即使在自诩为有民主传统的国家也是如此。在加拿大,已经有报告指责政府在政治和官僚层面都存在“保密文化”。政治和管理方面的丑闻加深了人民对政府的不信任。在上世纪80年代,有80%的加拿大人相信政府在“做正确的事情”,而今天,只有30%的人这么认为。最近几十年来,加拿大和其他西方民主国家参加投票的人数和参加传统政党的人数都在下降。虽然原因是复杂的,但每当政府拒绝公布本该让公众了解的文件,每当文件被藏起来,篡改或销毁以躲避审计人员和记者时,公众对政府的不信任就增加一分。这种管理上的失误不仅限于公共部门,安龙公司、世界电信和类似的商业丑闻都说明,当重要的商业记录无法提供或缺乏真实性时,它的破坏性有多大。

  在每一类型的政治体制中,庞大的官僚机构和好斗的政治环境往往滋生出拒绝开放和透明的文化氛围。这种文化从本质上讲是等级森严的,内向的和不愿意冒险的。尽管有些问题需要跨部门合作才能解决,但人们往往倾向于隐藏而不是分享信息。信息就是力量。部门之间对奖赏和资源的争夺加剧了这种趋势。人们通常把文件记录看作是个人财产和部门的秘密。另外,人们往往拒绝开放有可能对政治、个人、组织或其他方面带来负面影响的信息。而在有信息利用法的地方,出于担心,有些官员不愿意保存太多的记录。人们在衡量两种做法的风险,即不得不生成记录并为其中的内容负责,与不生成或不保存记录。因此,有些重要的决定和指示都是口头沟通的,没有留任何记录。

  另外,随着电子邮件、声音邮件、Blackberies和类似工具的出现,政府内部的交流变得越来越随意。经常性的机构调整和公私合作给人们造成了许多困惑,不知道究竟谁应该负责生成和保存文件。当经验丰富的老职工离职或退休时,他的纸质记录通常被搁置在抽屉的底层,他的电子邮件也通常被删除,给新来人让路。人们常常把记录看作是官僚机构制造出来的废品而不是有价值的财产。

  要改变一个组织的文化是很困难而且缓慢的事情,但是能够做到的事情。它要求正直而有道德感的领导人和专业的公共服务部门要为人民的利益服务,要求机构内部和外部不断地施加压力,并且奖励表现优异的个人。它还需要建立有效的政策、实践、治理、人员和其他资源机制,以管理有价值的资源,包括信息。所有这些都是在机构内部和大的政治环境中实现有效治理的重要因素。

  最终,一批知情、执着并不断提出质疑的大众才是确保有效治理的关键。我们正在看到这种变化,尤其是在那些可以充分获得信息和交流技术的地方。公民一旦可以获得信息,政府和其他传统机构就不再可能垄断信息和信息技术。因特网和相关技术给人们提供了一个强大的武器,使人们能够交流、分享信息并对官僚机构和政客进行监管。在许多其他国家,无法获得信息以及无法负担得起这些交流工具是阻碍公民参与政治的主要障碍。

  我们今天需要思考的是,档案馆在这个过程中应该起什么样的作用,这个过程又是如何影响档案馆自身的治理?

  在很多国家,档案馆确定了有效治理与有效文件管理之间的关系,加强了信息管理的基础结构。原因之一是,只有档案馆关注信息管理问题。公共部门和中央机构只关心信息的即时使用和信息技术,例如发放驾驶执照,而不关心如何确保完整地生成和保存决策和工作记录。由于经费削减,许多专业文件管理人员被裁员,而同时,又引进了复杂的电子信息系统。这给信息管理带来了很大的问题。

  信息技术部门通常更加关心数据和网络的管理,关心如何使服务更加自动化。计算机专业人员通常把文件管理看作低水平的,围绕纸开展的活动。当他们谈到“遗留”系统时,他们通常指的是陈旧和无用的东西。计算机系统中的长期保存概念通常是几个月或几年。在档案馆中,它则指的是几十年和几个世纪。档案馆是唯一关心公共文件的长期可利用性、完整性和价值的公共机构。

  许多档案馆都知道,如果他们不参与新的信息系统的设计和管理,就无法保证这些记录的长期保存和可存取性,尤其是在不断发展变化的电子环境。一位著名的计算机科学家曾经说过:“电子文件或者可以永久保存或者只能存在5年,非此即彼。”电子记录将不仅仅存在于计算机的硬件,服务器和网站上,而将成为“电子垃圾”,或无法存取,不真实或不可靠。

  积极地参与公共部门的信息管理将提高档案馆的影响力,增加档案馆的资源,显示档案馆对社会的意义。

  下面我将结合本人的经历给大家介绍几个档案馆如何影响信息管理,并同时改善自身治理的例子。

  第一个例子是一个大型公共档案馆,第二个例子是一个较小的机构。第一个例子是加拿大图书馆和档案馆。它拥有1100个员工,馆库遍及整个加拿大。它将两个历史悠久的机构—国家图书馆和国家档案馆合并起来,整合成为一个为加拿大人和其他希望了解加拿大的人们提供信息资源的地方。它的职能是收集、保存并提供利用加拿大出版和未出版的公共和私人文献资料。将国家档案馆和国家图书馆合并在一起是一个很独特的做法。它认识到两个机构和专业的变化和不断的趋同现象。它还认识到应该充分利用所有的文献媒介和资源,为读者提供一个综合的研究和教育资源。由于一些内部职能的合并(如采购和信息技术),两个机构的整合还减少了开支。有许多国家都对这种合并表现出了兴趣。

  图书馆和档案馆的合并也使它将信息管理人员合并起来。在电子世界,出版和未出版资料之间的界限非常模糊。加拿大图书馆档案馆目前正在检讨自己的管理,以明确档案馆和图书馆的工作重点,加强自己在协助政府的文件和信息管理方面的作用。它已经向加拿大的档案和图书界散发了调查表,征求大家对该计划的建议。

  该机构在法律上受制于一部今年刚通过的法律。它授予加拿大国家图书馆档案馆馆长决定保存哪些文件的权利。未经授权任何记录不得被销毁。该法律不仅明确了图书馆和档案馆的传统职能,而且确定了该机构具有支持加拿大政府文件和信息管理系统的职责。它从法律上委托该机构通过开展公共项目来促进加拿大文献遗产的保护。它还要求该机构在加拿大图书和档案专业的发展方面起领导作用。

  加拿大国家图书馆档案馆馆长威尔逊先生还被任命为加拿大政府信息管理的两个倡导人之一。他多年来一直主张实施该项目。

  加拿大有三个中央机构负责政府的信息管理系统,加拿大图书馆档案馆是其中之一。它们的工作是提高大家对信息管理的重视,改进相关政策、标准、实践,工具和培训等。信息管理工作的指导性政策是“政府信息管理政策。”该政策的中心原则是“信息是有价资产,各部门必须代表加拿大人民作为公共职责管理信息。”该政策明确了信息管理的法律框架以及要求。该政策规定,所有管理人员和员工都有责任生成并管理自己的记录、文件和数据。它明确由部门资格最老的员工负主要责任,并要求各部门指定专人全面负责实施该政策。这些人大多都是单位的信息官员,负责信息技术和信息的管理。该政策也明确了中央机构如加拿大国家图书馆档案馆和信息官员处的主要任务和职责。它要求各部门和中央机构监督并评价信息管理项目。它还将电子系统确定为加拿大政府主要且首选的生成、使用和管理记录信息的方式。

  加拿大政府的其他部门正在检讨自己的工作,并做出改进以符合该政策的要求。但改进文件和信息管理系统的工作是个漫长的过程。各部门的能力和态度各不相同。如果能力较低,如果没有建立足够的激励、惩罚和奖励机制,那么这些政策和法律就只相当于指南。

  提高大家的重视程度和兴趣是非常重要的。加拿大国家图书馆档案馆制作并广泛散发了一份文件,上面列举了开展文件和信息管理的重要性,并呼吁所有政府部门开展合作,共同制订信息管理发展战略。

  这份文件引起了各级政府对信息管理和档案问题的极大兴趣。我和我的同事John McDonald 共同起草了这份文件。

  我还开发了一个很有用的工具,帮助各部门衡量并评价自己的信息管理项目。该工具叫做“信息管理能力调查”,它确定了信息管理的6个核心方面,包括档案元素。在每个方面,它描述了5个“成熟水平”的基本特点,从“没有/未开发”到“最佳做法”。各部门可以先检查自己的项目,然后确定自己处在什么样的水平。这个“调查表”可以帮助他们建立一个基准水平和路线图,以解决自己的首要问题。目前,已经有大约30个部门完成,正在使用或计划使用该调查表。这是一种积极的变化,而且是很重要的一步。它的最大好处是,在进行评价和后续的计划过程中,它需要各方面的管理人员都参与进来,如文件专家、项目管理人员、信息技术人员、审查人员和其他人。

  该调查表的最高级别是5级。达到这个级别的单位已经具备了有效的信息管理系统和实践,但同时又在不断创新,学习和改进。达到5级的单位已经超出了信息管理的范畴而达到了有效的知识管理。加拿大政府的绝大多数部门都在2级和3级的水平上,我仍然在等待5级水平的单位出现。虽然加拿大图书馆档案馆和加拿大政府内部在信息管理项目方面都取得了很大进展,但挑战依然存在。独立的信息专员曾经问道:各中央机构之间的任务,职责和关系理清楚,协调好了吗?有没有可以避免的漏洞或重复劳动?光有一个信息政策就够了吗,还是需要再制订一部记录保存法?政府虽然在一些方面有了进步,但是它的政治和管理文化真正发生变化了吗?这些都是重要的管理议题。

  信息专员还想了解,从用户的角度来讲,如果有文件管理方面的问题是否知道向谁求助?一个机构的成功与否在很大方面要看它满足不同用户需求的能力如何。例如,当加拿大政府新的部长和职员上任时,他们应该知道自己有保存记录的责任。他们应该清楚个人记录与政治文件和支持机关工作正常运转的公共文件之间的区别。离职的部长和职员们应该知道,哪些记录可以带走,哪些记录必须留下。在办公室层面,我们应该帮助工作人员应付每天大量涌来的电子邮件、其他电子文件和不断增加的纸质文件等。加拿大图书馆档案馆在上述几个方面都有责任。

  加拿大国家图书馆档案馆馆长威尔逊先生曾经担任安大略省和萨斯喀彻温省档案馆馆长。我当时担任安大略省档案馆政策和计划处的处长,我与威尔逊先生和其他人一起为档案馆的发展和现代化付出了努力。我下面向大家介绍一下其中最重要的变化。

  我首先向大家介绍一下安大略省档案馆。当威尔逊馆长刚上任时,档案馆实际上没有领导,其组织和管理结构也非常薄弱。职工士气低下,各部门之间很少交流,而且许多员工工作表现较差。档案馆空间拥挤,几乎没有电脑, 而且预算也很少. 同其他行业相比收入很低.政府机关很少有人知道档案馆是干什么的或在什么位置.

  威尔逊先生首先从内部整顿开始做起。他与档案馆的每个人谈话, 不久就开始实施一项所有员工都参与的战略计划过程。 他要求员工们检讨本部门的优缺点, 机会和面临的问题, 外部环境, 自己眼里档案馆应该担当的角色,以及目前应该做出的选择。据此, 每个关键部门都明确了自己的任务和目标,如收集整理部门, 公共服务部门和政府文件管理部门等。我们还成立了几个小组, 负责对各个方面进行检查,如文件鉴定, 空间和设备, 培训需求, 建筑物的标志,以及员工的社会活动等。在需要时,我们还调动了员工的岗位, 让他们更好地发挥才智。

  我们还成立了一个管理小组,向政府提交了一份经费申请报告。在报告中,我们详细地说明了自己的计划以及能够为政府和公众做出的贡献。员工们对这个变化过程感到很兴奋,开始有一种主人翁意识。但即使这样,我们也必须控制员工的期待预期。新的经费、更高的收入和雇佣更多员工的目标最终都实现了,但不是立竿见影的。

  我们还起草了新的档案法,其中增加了档案馆的权限和权威,检讨了应该把档案馆放在政府结构的什么位置。它应该是独立的政府部门?还是应该附属于文化和遗产部门?它是否应该是负责制订管理标准和信息技术的机构的一部分?它是否应该直接向立法机构或总理办公室负责?

  档案馆也在努力提高对传统用户的服务水平,如研究家谱的人员、历史学家,作家、教师、律师和其他研究人员。我们延长了开馆时间,增加了缩微阅读机,改善了复印服务,重新设计了阅览室,让它更加舒适。我们吸引了许多私人捐助人,举办了展览,并且开始使用因特网与现在的用户联系,并吸引了一些新的用户。

  我们计划中的重点是要在政府内部的文件管理工作中发挥主导作用。在过去,这方面没有人去引导,而且也没有文件管理程序。当档案人员发现政府部门提交的文件处置表越来越少的时候,才意识到这个问题。只有很少一部分具有档案价值的文件被移交到档案馆。由于预算削减,许多机构的档案人员被辞退。因此,我们成立了工作组,开始检讨并理顺政府的文件管理程序。我们向大建推荐了一套简单的文件保管期限系统和以职能为基础的分类表。

  我们采取的第二个战略步骤是建立并改善与政府部门的关系。我们努力使他们相信,我们的工作对他们有益,能够满足他们的需求。威尔逊先生会见了许多官员,并且在许多会议上发言。给人的印象是,他是一位很有成效的管理人员,能够了解不同部门的问题。过去从来没有像他这样的档案馆馆长。他与政府官员谈论节省经费和效率问题,和律师谈论档案作为证据的问题。他与副部长和政治家谈论责任和避免政治和管理危机的问题。这些人和其他管理人员其实非常关心,如果记录出了问题,他们会遇到什么样的麻烦。如果妥善保存记录会带来什么益处,成本有多大。只简单地告诉他们需要做些什么根本没有用。政府部门有那么多的规定没有人执行,而且有那么多的事情在争夺有限的预算。我们应该将重点放在结果上,而不是要求上。

  在其他层面上,我们鼓励档案人员与政府机关的文件管理人员建立密切联系。他们向文件管理人员提供咨询,并向他们推荐新的、简单的文件管理程序。逐渐地,文件管理人员开始认识到,我们是在帮助他们提高自己的地位和专业能力。为了更好地帮助政府职员,我们在因特网上发布了一系列使用且简单易懂的指南,帮助大家管理纸质和电子文件,如电子邮件。

  我们还积极参与制订政府的电子政务和新技术系统战略。威尔逊先生被邀请参加了政府的信息技术管理委员会。我也参加了信息技术处处长理事会,并且利用一切机会向大家介绍电子文件的生命周期管理的概念。我们还参与了许多系统计划项目,并且为政府撰写了企业信息建筑框架中的信息管理章节。我们还参与制订了元数据和数据库标准,2000年数据保护项目,信息安全和危机管理标准、责任管理新框架,公私合作指南和行政人员信息管理培训等工作。

  这些参与活动提高了大家对档案馆的认知程度,使人们了解到,档案人员是一群有用且有知识的人。

  总而言之,改造档案馆的战略中最关键的因素是,要有一个强有力和有远见的领导,愿意承担责任并授权于员工,树立有助于他人且有服务意识的形象,有能力适应不同用户的需求,能够有效沟通。另外,还必须耐心并掌握时机。我们的战略是革新而不是革命。

  我们的做法并不新奇。我所介绍的几个因素都是基本的改变管理的技巧。有些做法也许并不适用于其他档案馆,或有些困难我们并没有遇到。每个部门都应该根据自己的需求、文化、资源和机会寻找模式和出路。同样,我们的某些目标也没有实现。例如,我们的新档案法就没有被通过。因此,我们的战略就调整成尽量宽泛地解释现有的法律,并假装我们具有我们所需要的权威。在英语里有一句话:道歉比请求许可更容易。

  你们也许还记得,我在前面提到,威尔逊先生还曾经担任萨斯喀彻温省档案馆的馆长。这个省位于加拿大的西部,在传统上比安大略省更保守。在许多方面,他所面临的挑战更大一些。那里的档案馆基本不被人知。威尔逊先生曾经讲到他所遇到的误解。有一次,他应邀到一个小镇介绍档案方面的事情。他被安排坐在该镇委员会的一名新当选委员旁边,而且该委员应该向大家引见威尔逊先生。但这个人却不愿意搭理威尔逊先生,而且很显然这个人不知什么原因很不自在。后来,威尔逊先生才搞清楚原因所在,因为他在介绍威尔逊先生时说他是“省无政府主义者”。(英语中的档案工作者与无政府主义者发音上相似。译者注)

  虽然加拿大是一个自由社会,但从未任命过一名官方的“无政府主义者”。

  在我的介绍中,我一直强调档案馆应该对其他机构的文件和信息管理系统施加影响。这一点对安大略省档案馆的成功非常关键,而且也是加拿大国家图书馆档案馆的重要任务之一。这两个机构都在努力平衡自己的传统角色,即保护遗产,与公共部门信息管理角色的关系。

  在检讨和改进档案馆管理的过程中,我们不能忘记自己的中心任务,即保存、保护和提供利用对社会和公民有长期利用价值的文件。这些文件使我们可以明确并理解那些影响并继续在影响我们社区和国家的地位和发展的问题、时间和人物。它们是信息、证据、知识和智慧的源泉。它们是我们集体的记忆,是上一代人给后代的礼物。档案工作者在谈到档案的价值时应该更加有说服力,更加充满感情。

  我文中提到的都是加拿大的经验。在东亚和其他地区,很多档案部门也在不断改进自己管理、提高自己的形象和效率。我和一些加拿大同事曾经为世界银行,伦敦的文件管理国际托管和其他一些项目工作。文件管理国际托管致力于帮助发展中国家的档案部门加强公共文件系统,以支持政府依法管理。在不同发展阶段的各个国家,档案工作者和信息专业人员们都在为保护我们的遗产,改进管理和民主进程中扮演着越来越重要的角色。(王红敏译)


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